中国指挥与控制学会会刊 
1 案例分析与存在问题
1.1 典型案例分析
以突发事件应急救援过程的预防与应急准备、监控与预警、紧急处置与救援、灾后恢复与重建四个关键阶段为“经线”,以应急指挥组织与指挥关系、应急处置过程、应急指挥方式、应急指挥手段四个要素为“纬线”对三类案例进行分析。具体在组织架构、机构编组、指挥关系;应急预案响应、应急指挥流程、应急指挥方式等方面存在待解决的问题。
1.2 故障模型
以自然灾害类事件——“5.12”汶川特大地震突发事件为例。在抗震救灾初期,由于通信中断,缺乏处置此类级别地震的经验,出现了较为混乱和无序的局面。不但没有建立联合作战指挥体系,就连军区范围内动用空军等力量都比较困难,成都军区联合指挥部在救灾前期的指挥权限受到很大的限制,使得很多救援行动难以在第一时间快速展开。存在没有联通,缺少互操作性,缺少带宽,缺少知识, 缺少工具,没有及时决策以及错误的决策等问题。故障模型如图1 所示。
以事故灾难类事件——天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事件为例。事故救援指挥机构军地联合,国务院派出多部委参加的联合工作组,天津市党政军组成联合救援指挥机构;应急救援力量军地协同,军、警、民救援力量1.6万余人参与救援;救援行动军地联动,多级多类指挥主体指挥关系较为清晰,行动较为高效。存在没有联通,缺少知识,缺少工具,没有及时决策以及错误的决策等问题。故障模型如图2 所示。
以社会安全类事件——乌鲁木齐“7.5”事件为例。事件发生后,党中央、国务院、中央军委先后紧急调集公安、武警、特警、部队、兵团、民兵等力量实施联合维稳,逐步平息了事态,控制了局面,恢复了秩序。存在缺少互操作性,缺少知识,缺少信任,没有及时决策以及错误的决策等问题。故障模型如图3 所示。
2 军地联动应急指挥成熟度等级
当前,我国各类突发事件呈现上升趋势,已进入突发公共事件的高危期。在此背景下,仅依靠地方政府力量实施应急救援任务已经很难有效、及时加以应对。因此,军队联合地方遂行非战争军事行动中的突发事件应急救援任务,是军队职能使命任务拓展的必然趋势,也是世界各国在加强政府应急管理领域的普遍做法。由此结合指控成熟度等级,提出军地联动应急指挥成熟度等级如表1 所示。
表1 军地联动应急指挥成熟度等级 |
| 指控成熟度等级 | 指控工具集 | 指控方法选择需求 | 转换需求 |
|---|---|---|---|
| 等级4 | 边缘型指控 协作型指控 协同型指控 消除冲突型指控 | 涌现的 |  |
| 等级3 | 协作型指控 协同型指控 消除冲突型指控 | 辨识3种态势并匹配 适当的指控方法 |  |
| 等级2 | 协同型指控 消除冲突型指控 | 辨识2种态势并匹配 适当的指控方法 |  |
| 等级1 | 消除冲突型指控 | 不适用 | 无 |
| 等级0 | 冲突型指控 | 不适用 | 无 |
伴随我国社会各方面的深刻改革,以往诸多被掩盖于政治、外交、军事等领域之外的不安稳因素凸显,我国在国家安全领域表现出愈加复杂多变的趋势。列举2008南方雨雪冰冻灾害突发事件、甘肃舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害等9例典型案例,分析军地联动应急指挥案例成熟度等级,如表2 所示。
表2 案例成熟度等级 |
| 通信故障 | 无法通信 | 成熟度 等级 | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 由于系统设计或政策缺陷导致的 | 由于环境 | ||||||||
| 不适当的指控 方法/组织设计 | 通信行为 上的失误 | 缺乏互 操作 | 设备或 带宽不足 | 安全性 约束 | 基础设施/设 备破坏或损坏 | 物理限制 | 敌方 干扰 | ||
| 2008南方雨雪 冰冻灾害突发事件 | √ | √ | √ | √ | —— | √ | √ | —— | 等级1 |
| “5.12”汶川特大地 震突发事件 | √ | √ | √ | √ | —— | √ | √ | —— | 等级0 |
| 甘肃舟曲“8.8”特大 山洪泥石流灾害 | √ | √ | √ | √ | —— | √ | √ | —— | 等级1 |
| “7.23”甬温线特别 重大铁路交通事故 | √ | √ | √ | √ | —— | —— | —— | 等级0 | |
| 山东省青岛市“11.22” 中石化东黄输油 管道泄漏爆炸特 别重大事故 | √ | √ | —— | —— | —— | 等级0 | |||
| 天津港“8.12”特 别重大火灾爆炸事故 | √ | √ | —— | √ | —— | —— | 等级2 | ||
| 乌鲁木齐“7.5”事件 | √ | √ | √ | √ | —— | —— | —— | 等级1 | |
| “9.18”新疆拜 城煤矿暴恐案 | √ | √ | √ | √ | √ | —— | √ | —— | 等级1 |
| 中缅边境炮 弹爆炸事件 | √ | √ | √ | √ | —— | 等级2 | |||
3 军地联动应急指挥体系建设策略研究
针对以上9起典型事故案例中存在的问题,并借鉴美国应急管理署的2018-2022战略规划,围绕未来军地联动应急指挥体系建设发展趋势,提出如下六项对策建议:
3.1 “全域机动、分级分类、随时可用”力量体系
1)准确把握军地联动力量体系构建原则。要着眼任务、基于职能,要军地互补、发挥优势,要布局合理、规模适度。2)努力完善军地联动力量体系建设的设想。按照军地联合处置突发事件性质由轻到重、规模由小到大的变化特点,考虑建设由专业力量、过渡力量、常备军事力量、通用军事力量四种类型功能互补的军地联动力量体系。3)大力加强军地联动力量体系建设发展。要优化军地联动力量体系布局结构,加强军地联动力量体系向常态化、专业化、规范化方向发展,加强军地联动力量人才体系建设。
3.2 搭建“格式标准、流程规范、全域共享”的联合情报体系
1)建立军地一体的联合情报网络。要整合利用地方情报力量、军队情报力量,构建军地一体的联合情报信息网络。2)建立军地统一的联合情报机构。要建立科学合理的情报体系架构,减少不必要的情报机构和情报系统,既实现情报的有效整合,又实现情报的快速利用。3)建立常态化的军地情报会商机制。要加大情报的横向交流,完善军地情报信息会商机制,建立常态化的军地情报会商机制。4)规范军地情报分发共享的流程。要明确军地情报分发共享的渠道,规范情报上传下达和共享的基本流程、权限和标准。
3.3 探索“精干联合、编组科学、关系顺畅”的应急指挥体制
1)军地联动应急指挥机构设置。由于遂行军地联动应急指挥处置的情况差异,需要设置不同的指挥机构,并且其指挥编组也有较大的差异,本报告主要对一般情况下各类指挥机构及其编组情况进行说明。2)军地联动应急指挥关系。由于指挥员遂行军地联动应急指挥的指挥层次多、指挥对象复杂,一般情况下其应该包括指挥关系、控制关系、指导关系、协调关系、协同关系。3)军地联动应急指挥法规。主要从法律层面明确军事力量参与军地联动行动的适用门槛、权责、指挥关系及未尽事宜等问题。
3.4 形成“联合拟制、系列完备、智能决策”的精确型预案体系
1)注重方案的体系化建设。方案要种类齐全、要素完整,注重上下衔接、左右配套。2)注重方案的标准化建设。主要包括任务区分的标准化、力量编组的标准化、组织指挥的标准化、处突行动的标准化、相关保障的标准化。3)注重方案的多方联动拟制。军地多方力量联动拟制方案是为了解决军地方案不统一、不协调的问题。4)智能决策应用及对策建议。以深度强化学习、逆向强化学习为技术基础,以战术级指挥决策为切入点,对智能化指挥决策开展应用研究。
3.5 “聚焦协同、虚实结合,平战衔接”训练体系
1)以提高指挥能力为目标,规划“需求牵引、立足岗位”的训练内容。应急指挥训练内容是针对指挥员进行的训练,重点在于提高决策、指挥和协调能力,包括理论知识学习、专业岗位训练、指挥流程训练和协同机制训练四个部分。2)以熟悉预案、检验预案为目标,实施“着眼实战、战训一致”的训练方法。采用模拟手段,利用仿真平台进行模拟化训练;采用网络手段,利用网上联训进行网络化训练建立训练基地;利用实兵演习开展基地化训练;实行军地联动,利用多方参与进行综合性演习,开展预案评估工作。
3.6 发展“多模兼容、群路部署、信网支撑”的应急通信网络体系
1)整合已有应急通信系统技术体制,研制多模兼容的通信指挥终端,扩大应急通信装备覆盖面。从适应复杂地形的能力和建设使用成本两个方面考虑,应急通信中应着重发展卫星通信与4G移动通信两种技术。2)抓住空间信息网络的发展机遇,提前布局,将其作为增强应急通信系统能力的重要手段。近年来出现的构建大规模低轨卫星网络以提供宽带移动接入的趋势也为应急通信提供了新的机遇。3)基于网络信息体系的应急指挥问题对策建议。网络信息体系作为各级应急管理部门的信息来源与共享基础,可为应急指挥提供决策支持,是应急指挥的基础。
4 结束语
本文围绕军地联动应急指挥体系建设问题,通过对自然灾害类事件、事故灾难类事件以及社会安全类事件典型案例进行分析,重点从军地联合应急指挥成熟度等级以及体系建设策略两方面进行深入研究,建设性地提出了军地联动应急指挥体系建设策略,能为构建适应当前我军新体制下和国家应急管理新职能任务下的军地联动应急指挥体系建设起到指导作用。下一步研究工作将加强军地联动应急指挥体系关键技术研究,增强军地联动应急指挥科学性和先进性,以提升我国军地联动应急指挥能力。