中国指挥与控制学会会刊 
1 注重方案的体系化建设,形成种类齐全、系统配套的方案体系,确保“有案可循”
方案要种类齐全、要素完整,注重上下衔接、左右配套。既要有大案,又要有小案;既要有主案,又要有腹案;既要有行动案,又要有相应的保障方案;既要有总体案,又要有相应的分支方案。
一是总体方案与分支方案。要根据可能的应急行动,在国家、省市县、村镇乡、社区和企事业单位等层面都要建立相应的处突方案,各个方案既要注重区内情况,也要注重区域与区域之间方案的配套和衔接问题,还要注重上下方案的配套和衔接问题。国家总体预案,主要应对巨大灾害和各类危机。省市县预案,主要应对影响范围较大的突发事件。村镇乡、社区和企事业单位主要应对一般事件。
要站在事件发生发酵的全过程考虑问题、制定相应的应对方案。比如,反恐维稳方案的拟制,要把握暴骚乱发展的规律,制定无缝衔接的总体预案。暴骚乱一般要经历矛盾潜伏期,矛盾爆发期,舆论煽动期、人员骚动期,行动失控期。我们要根据暴骚乱发生发酵的规律,从总体上制定相应的应对预案。要根据暴骚乱事件产生、发展的一般规律,科学制定针对不同阶段、不同性质、不同人群的预案。
二是主案与腹案。针对一项处突行动,既要有主案,也要有腹案。要预想情况的复杂性,在困局、危局、险局情况下或者在紧急未曾预料情况下,如何发现情况、判断情况、处置情况。要立足处突任务的复杂性,艰巨性,反复性,针对各种情况,科学制定不同情况下的行动预案。按照“一项任务多种情况,一种情况多个打法”的方式,反复研究未来军地联动处置突发情况可能遇到的各种问题、可能面对的各种局面,及时修订完善应急预案,确保“有案可循”。
三是行动案与保障案。针对一项处突行动,既要有行动案,也要有相应的情报保障、目标保障、通信保障、气象水文保障、后装保障等保障方案。
2 注重方案的标准化建设,增强方案的实用性、操作性和精确性,确保“依案能胜”
军地联动方案不能大而化之,要把在什么时机、什么地域、什么情况、使用什么力量、采取什么形式,谁来组织指挥,怎么搞好协同等问题搞得很具体很精准。方案的标准化即是要解决方案不精不细、操作性不强的问题。具体包括方案内容的标准化、任务区分的标准化、力量编组的标准化、组织指挥的标准化、处突行动的标准化、相关保障的标准化。
一是方案内容的标准化。方案内容包括:指挥系统的构建;处突力量的构成、规模与编组,以及相互协同支援关系;责任主体和任务区域的划分;各类资源的采购、分配和预先配置;各类情况的预想及其应对力量、应对手段和措施方法;处置行动的权限、流程和相关要求、注意事项等。要根据国际形势、地区形势、社会形势、自然环境等条件的变化,充分预想任务区域内可能出现的突发事件,包括暴骚乱活动、自然灾害、社会重大事故等,要根据可能出现的情况及其危险程度,提前筹划,拟制相应的应对方案。要对事件的性质(如地震、台风、化工厂爆炸),事件的规模(如影响范围、持续时间等),事件的影响(如人员伤亡、财产损失、环境破坏等)进行全面分析、准确判断,进而有针对性地拟制方案。预案要具有预见性,能够适用于未来可能发生的突发情况;要具有灵活性,能够根据事件和形势的发展变化,灵活调整;要具有操作性,对责任主体、指挥权限、力量使用、行动流程、相关保障做出明确规定。
二是任务区分的标准化。要依据可能出现的情况,可能担负的任务精细区分相关任务,要明确任务目的、任务目标、任务区域、任务力量、任务时限、任务完成标准、完成任务限制条件和注意事项,要明确各级任务,上级任务要细化分解为下属任务,下属任务要支撑、配合于上级任务。要形成任务清单、责任清单、权限清单、约束清单,让军地相关处突力量十分明确所要担负的当前任务、阶段任务、后续任务、总体任务、特殊任务。要区分军地任务,必要时划清责任界限。
三是力量编组的标准化。细化军地联合处突力量编组,要根据担负的使命任务,明确在不同情况下的力量编组,具体要明确人员的构成、人员的编组、人员的站位,明确物资器材的携运行标准。反恐行动中,要明确侦察组、封控组、处突组、抓捕组、取证组、喊话组、救治组、排障组、特战组、警戒组,要明确情报员、指挥员、信息员[3]。救灾行动中,要明确侦察组、救治组、救援组、保障组、联络组、防护组、心理疏导组等。要针对不同的行动,明确一般情况、特殊情况、紧急情况下的力量编组,条件允许可采取军地混合编组的模式,即混编军队、公安、武警、民兵、政府部门、企事业单位人员,充分发挥地方力量地形熟、情况熟、人员熟的优势。
四是组织指挥的标准化。军地联合处突,通常要建立军地一体的联合指挥机构,实现军地联合指挥、联合筹划、联合控制。要规范军地联动指挥活动,形成标准化的组织指挥流程,形成规范化、军民通用的方案产品。组织指挥的标准化,主要包括指挥编组的标准化,指挥流程的标准化两个方面。指挥编组的标准化,即要明确军地联合指挥机构建立的标准,包括在什么条件下建立军地联合指挥机构,人员构成的标准,人员编组的标准,指挥人员的标准,军地指挥人员的区分标准等。指挥流程的标准化,指挥流程、指挥理念不统一,必然导致指挥的混乱。指挥流程的标准化就是要形成规范化、操作化的指挥流程。方案计划要按照处突的一般流程、特殊流程进行制定,要规范侦察情报、指挥决策、控制协调等指挥活动,实现军地指挥合力。
五是处突行动的标准化。要规范各类行动的组织与实施。对可能参与的处突行动,要形成规范化、操作化的实施程序。比如,巡逻执勤期间怎么样分析判断情况,定下决心?怎么样报告情况?怎么样组织下车?怎么样组织警戒设障?怎么样形成防暴队形?怎么样组织喊话?怎么样组织威慑?怎么样组织隔离?怎么样组织抓捕?怎么样组织突围和楔入?要固化流程、形成规范,让部队和地方相关力量有依可循。要规范各类情况处置的方法与要领[4]。针对处突过程中可能遇到的各种情况,明确行动的流程、方法与要领。比如,遇有暴乱人群冲击重要目标时怎么办?遇有非法集会、游行示威时怎么办?遇到暴徒实施打、砸、抢、烧等暴力犯罪活动时怎么办?暴乱分子混杂在游行人群中,企图对执勤人员造成伤害时怎么办?要对救灾行动、维稳行动、执勤行动、备勤行动进行规范,形成操作化、口袋化的方案产品,让相关处突力量能够牢记行动要领,一旦有突发情况,能够按照平时规范的方案,迅速反应,科学实施反恐维稳行动,及时处置各种情况。
六是相关保障的标准化。明确侦察、通信、测绘、气象水文、后装保障等,防止军地不通联、地图不统一、信息不兼融、保障不协调等情况的发生。根据担负任务的不同,明确物资器材的存储标准、携运行标准。根据军地保障的现状,合理区分军地保障的任务和职责。
3 注重方案的联动拟制,形成军地联动筹划的常态化机制,确保“军地联合”
军地要形成处突合力,关键看指挥、关键看方案。目前,军地方案对接少,相互之间很难兼容,其重要原因在于方案拟制的方式。过去,各部门、各系统、各单位独立拟制方案,往往造成上下级方案不衔接、军地方案“两张皮”等现象的发生。军地多方力量联动拟制方案是为了解决军地方案不统一、不协调的问题[5]。因此,要形成军地联动的方案拟制机制。
一是要规范军地联动拟制方案的流程与方法。当前,军地之所以联动拟制方案少,重要原因在于没有形成军地联动拟制的方法,没有具体可操作的流程。军地方案的拟制往往涉及单位多、部门多、人员多,隶属关系不同的方案拟制人员要形成统一的方案拟制思路形成统一的方案拟制秩序,关键是要规范方案联动拟制的组织形式、组织方法与流程。条件允许时,要成立常态化、联合化、专业化的方案拟制小组,成员由军队、武警、公安、民兵、预备役,以及政府、企事业单位相关人员组成。各人员具有一定的级别和专业素养,能够代表本单位协调相关事项,做出相关决策和决定。
二是要形成常态化的军地方案对接机制。联动拟制方案后,军地方案还要根据形势任务常调整、常更新,要加强军地方案的对接,以适应新的情况、新的任务。
三是要加强军地方案的联合推演。方案是否管用,根本的衡量标准是实际运用情况。有些问题只有在运用中才能暴露。要加强军地方案的实际演练和模拟推演,在实际演练中和模拟推演中发现问题、解决问题。