中国指挥与控制学会会刊 
作战计划是部队遂行作战行动的依据,美军高度重视联合作战计划的制定。为强化文人决策者参与联合作战计划制定过程,使联合作战计划成果更符合上级意图、适应作战环境变化,2005年12月,美国时任国防部长拉姆斯菲尔德批准《适应性作战计划制定改革路线图》,开启美军联合作战计划制定适应性改革(以下简称适应性改革);2008年3月,继任的国防部长盖茨发布《适应性作战计划制定改革路线图Ⅱ》,持续推进改革[1]。美参谋长联席会议于2006年、2011年更新发布第5-0号联合出版物《联合作战计划制定纲要》,逐步明确适应性联合作战计划制定机制下的作业规范准则;各联合作战计划制定机构于2015财年在作业实施层面完成由原有的联合作战计划与实施体系(Joint Operation Planning and Execution System,JOPES)向改革后的适应性作战计划制定与实施体系(Adaptive Planning and Execution Enterprise,APEX)转变;2017年6月,美参联会更新发布的《联合作战计划制定纲要》,将改革各项成果以准则形式进一步明确[2];2018年3季度,国防信息系统局研发完成联合计划与实施服务软件框架(JFW, Joint Planning and Execution Services Framework),扣紧支撑适应性改革的最后一环。至此,历时10余年、耗资数千万美金的美军联合作战计划制定改革[3],在作业规范、流程、成果形式、支撑手段上均取得了阶段性成果。有必要对此次改革进行回顾总结,为我军联合作战计划制定和实施提供参考借鉴。
1 适应性改革的缘起
早在20世纪90年代,美军就发展形成了一套联合作战计划制定与实施体系:参谋长联席会议发布的第5-0号联合出版物《联合作战计划制定纲要》作为联合作战计划制定与实施的指导准则,联合作战计划制定与实施共同体(Joint Operational Planning and Execution Community,JPEC)负责具体的联合作战计划制定与实施,联合作战计划制定与实施信息系统(Joint Operation Planning and Execution Information System, JOPES IS)是作业的支撑平台,以上构成JOPES体系架构。该架构历经海湾战争、台海导弹危机、科索沃战争等实战检验并发展成熟。然而,随着国际形势和战争环境快速变化,尤其是信息技术发展的加速推动,原有的JOPES体系架构难以满足美军联合作战需求,伊拉克战争中表现出的较多缺点,促使美军决心对此发起改革。
1.1 伊拉克战争推动发起改革
1)国防部长在对伊作战前对作战计划感到失望[4]。2001年“911”恐怖袭击发生后,美时任国防部长拉姆斯菲尔德听取中央司令部司令汤米·弗兰克斯上将关于对伊拉克作战计划的汇报。拉姆斯菲尔德对1003号“伊拉克自由行动”作战计划感到沮丧,认为其仅仅是复制1991年“沙漠风暴”作战计划,计划中没有根据最新情报更新作战行动设想,没能体现出高层关于提高作战效率、转变战争模式的意图。
2)美军在战中意识到现代战争作战形态变化带来的危机。伊拉克战争充分体现了现代战争特点,战场形势快速变化促使战略目的快速调整,进而影响作战行动改变,这使得美国国防部意识到作战计划需要具备对作战环境的适应性。2003年3月,美军入侵伊拉克伊始,其战略目的是解除伊拉克大规模杀伤性武器,结束萨达姆·侯赛因政府对恐怖主义的支持,解放伊拉克人民;5月,布什总统宣布美军在伊主要作战行动结束,美军战略目的调整转换为维持伊拉克稳定、寻找大规模杀伤性武器、寻找萨达姆、重建伊拉克政府、解散伊拉克军队;7月起,针对美军的袭击活动不断增加,美军的伤亡人数攀升,其主要战略目的转变为快速应对和打击叛乱;2005年后,伊拉克新政府成立,伊拉克局势逐渐稳定,美国政府视伊拉克为“和平、统一、稳定、安全、与国际社会融为一体的国家,是美国全球反恐战争的全面伙伴”。美军在伊拉克的主要作战行动随之数次调整。战场形势变化前所未有之迅速,反映出JOPES联合作战计划制定体系相对僵化,难以满足现代战争作战需要,因而亟须对其发起改革。
美军总结了JOPES体系的不足,归纳起来有以下几个方面。1)作战计划制定周期过长,用于大规模作战行动的周密计划往往需要24个月的准备期;2)上级意图调整和情报资料更新不能及时体现到作战计划制定过程中,这导致作战计划往往不能与快速变化的战场形势相符合;3)制定作战计划过程中未能吸纳相关各部门意见,没有建立与政治、外交、经济等多部门以及美国盟友间的协调机制;4)作战计划修改调整困难,往往需要耗费半年以上时间,这导致总统和防长在临战状态下面对提交上来的作战计划,除了同意实施没有更多选择。美国国防部高层认为,造成以上不足的原因,最根本的是国防部高层,即文人决策者在联合作战计划制定过程中参与不够。
1.2 适应性改革的目标
美国国防部力图通过适应性改革,增加文人决策者在联合作战计划制定过程的参与度。从历史上看,1986年通过《高尼法案》之前,高层文人决策者既不参与作战计划制定,也不参与作战计划审核。《高尼法案》改变美军联合作战指挥体制后,各战区司令部司令负责联合作战计划制定工作,国防部长负责在联合作战计划制定初期出台战略性指导文件,审核制定完成的联合作战计划成果,但不直接参与联合作战计划制定过程,这一定程度上是造成拉姆斯菲尔德对1003号对伊作战计划感到不满的原因。文人决策者力图通过适应性改革深入参与到联合作战计划制定过程中。
适应性改革确定的具体目标,是要使美军各级联合作战指挥机构能够在网络协作化的作业环境下,在国防部高层和军地相关部门的常规参与下,拟制出包含多种可分支选项的作战计划,并具备根据战场形势变化需要,快速、系统性地修改和调整联合作战计划的能力。
2 适应性改革的主要举措
2005年年底适应性改革正式开启以来,为实现改革目标,美国国防部出台了如下措施。
2.1 规范战略性指导文件
制定联合作战计划是为了实现美国国家战略意图,出台战略性指导文件是制定联合作战计划的起始步骤。2001年“911”恐怖袭击后,美国白宫和五角大楼出台了大量的战略指导性文件,但没有说明各文件的优先级和从属关系,为联合作战计划制定者带来困扰。2008年,经盖茨防长批准,五角大楼发布规范联合作战计划制定相关战略指导的文件,明确战略指导始于总统签署的最顶层《国家安全战略》,在此之下,国防部办公室负责拟制《国防战略》,参谋长联席会议发布《国家军事战略》。三份文件上下贯通、层层递进、逐渐细化,为战区司令部指挥官提供制定联合作战计划所需的战略指导。战区司令部指挥官进一步发布指导本战区制定联合作战计划的战区战略指导文件,为联合作战计划制定提供具体指导。上述规范的出台,理顺了从前混乱的战略指导文件关系,形成了美军制定联合作战计划的战略指导体系。
2.2 引入过程中审查机制
过程中审查机制(In-Progress Review, IPR)[5]是一种定期沟通机制,为了纠正以往高层文人决策者仅在联合作战计划制定的首尾两个环节指导和审核联合作战计划,带来的联合作战计划不能紧密贴合上级意图的问题。相对于引入IPR机制前,战区司令部指挥官将制定完成的联合作战计划一次性提交国防部审核、总统批准的情况,IPR机制要求文人决策者与军队高层在联合作战计划制定过程中就战略层面问题进行多轮反复沟通,以形成对当前的动态战场形势的一致性理解,为高层决策提供辅助支持,指导联合作战计划制定进程。IPR沟通的主题通常包括制定作战计划的预想条件是否合理、实施作战行动有哪些需求、期望作战行动达成什么目的、军队现存的关键能力短板、采取军事行动可能带来的风险,以及需要国防部高层决策的其他内容等。IPR机制下,在出台战略性指导文件之前,以及确定作战构想、制定作战计划、评估作战计划等4个联合作战计划制定关键环节,均要求联合作战指挥机构向高层文人决策者提请IPR审核。通过引入IPR机制,加强文人决策者在联合作战计划制定中的参与度,提高国防部与军队高层之间的沟通频率,避免联合作战计划成果偏离上级意图。
2.3 建立与相关部门和盟友的协作机制
采取军事行动是实现国家战略目的的手段之一,军事行动要在政治、经济、外交等多部门乃至盟友的协作下才能收获最大效益。美军在战争实践中认识到,只有在制定联合作战计划过程中与相关部门和盟友频繁沟通交流,达成在战略目的、政治意图、各方能力资源等方面的共识,建立起协作关系,才能在作战过程中得到他们的支持和配合[6]。然而,与制定联合作战计划有关的部门和盟友数量庞大、文化多样、分布全球,且存在交织利益,协调难度较高。为此,美国国防部和国家安全委员会分别牵头建立与相关部门和盟友的协调机制,通过团队支持系统(Group Support Systems,GSS)等协作平台,将其融入联合作战制定过程之中。
2.4 规定联合作战计划包含多分支选项
拉姆斯菲尔德认为1003号联合作战计划不够灵活的一方面原因在于,该计划没有根据预想的多种战场形势,以及可能发生的情况变化,制定包含多个分支和后续内容的联合作战计划。为此,美军在适应性改革中规定联合作战计划要在基本案中包含多个分支选项,以使得高层决策者和指挥官能够在临战状态下根据战场形势灵活选择实施合适的分支计划,增强联合作战计划的灵活性和可调整性。改革前后的联合作战计划结构对比如图1 所示。
2.5 基于评估动态调整联合作战计划
对伊作战的1003号作战计划自1996年批准后,仅在1998年修改1次,而后便束之高阁,2003年准备实施时早已内容陈旧。适应性改革针对这一现象提出新理念,要求美军各级联合作战指挥机构针对形势动态变化持续评估联合作战计划,查找联合作战计划中的预想情况与现实战略目标、上级意图、作战环境等方面不符之处,为联合作战计划调整优化提供可靠反馈,为高层决策提供依据。适应性改革要求联合作战指挥机构至少每6个月进行1次联合作战计划评估。联合作战计划评估的机制和流程因各指挥层级的情报分析处理能力差异而不同,总的来说,包括确定评估方法、制定评估方案、收集情报信息、分析情报信息、反馈评估建议、调整作战计划等步骤。
2.6 以新技术支撑制定联合作战计划
为提高联合作战计划制定效率,满足适应性改革需求,美国国防信息系统局(Defense Information System Agency,DISA)主持开发JFW服务软件框架[7],替代原有的JOPES IS软件,将先进的信息技术引入联合作战计划制定体系建设中,以期能够在分布、动态、多源、异构的网络数据环境下,协作提高联合作战计划制定效率。应用的主要技术包括虚拟化数据层技术、简单对象访问协议技术、基于属性的数据访问控制机制技术等,调整优化数据源、数据交换协议和数据访问控制机制。JFW服务软件框架通过网络连接,在通用应用平台上实现用户间数据无缝共享,支持实时的数据交换和作业成果更新,促进了各用户对战场形势变化的实时感知和理解,压缩作战指挥决策环,提高制定联合作战计划乃至作战指挥效率。
3 改革后的联合作战计划制定与实施体系
经过十多年的改革探索,适应性改革成果集成到APEX体系架构中,替代了原有的JOPES体系,支撑美军现行的联合作战计划制定与实施活动。在APEX体系架构中,总统和国防部领导下的各级作战司令部、军种部门、军地相关部门是联合作战计划制定与实施的主体单位,他们以定期沟通对话为纽带,围绕着出台战略指示、形成作战构想、协调国家力量、制定与实施军事计划等4项职能,开展联合作战计划制定与实施工作。各项工作职能之间的关系如图2 所示。
3.1 出台战略指示
战略指示是美国总统、国防部长、参联会主席等向作战部门传达总体意图的媒介,通常是以文档、命令或者备忘录的形式,主要包括总统发布的《国家安全战略》,国防部长发布的《国防战略》《四年防务评估报告》《兵力运用指南》等,参联会主席发布的《国家军事战略》《联合战略能力计划》等,国务卿发布的《四年外交与发展评估报告》。国防部的文人决策者和军队高层在出台战略指示之前,通过IPR沟通达成对当前威胁、应对措施、采取军事行动可能带来的收益和风险等方面的一致判断,为高层出台战略指示提供建议。
3.2 形成军事行动构想
美军认为,制定联合作战计划的目的是为采取军事行动作准备,采取军事行动的目的是实现国家战略目的,维护美国国家利益。因此,在制定联合作战计划前,总统、国防部、参联会、军种及相关部门需进行持续反复沟通,在采用军事手段实现国家战略目的的基本构想上达成一致。具体包括以下几个方面:1)在战略指示基础上,分析国家安全利益面临的潜在和现实威胁;2)分析采用军事手段维护国家安全利益的必要性;3)采取军事行动具备的条件,可利用的军事和相关资源有哪些;4)军事行动可能存在的风险,能否接受这些风险,有何措施降低风险。达成军事行动目的、实现方式、运用资源、存在风险等要素之间的平衡是制定联合作战计划的基础,是战略指挥艺术的体现。
3.3 协调国家力量
美军认为,集中国家力量,有助于充分发挥其全部军事和非军事能力,以实现统一的国家战略目的,军事部门在达成国家战略目的的过程中扮演主要角色或辅助角色,要因势而定。当以军事手段实现国家战略目的时,军事部门要负责协调其他各方面国家力量。美军在作战计划制定的过程中预先考虑政治、外交、经济、情报等其他部门在作战过程中可能发挥的作用,并征得各部门共同参与到作战计划制定过程中,以便在作战实施过程中有效协调各方力量发挥作用。
3.4 制定与实施军事计划
制定与实施军事计划是APEX体系架构中的最后一环,具体分为态势感知、制定作战计划、作战实施、作战评估4项活动[8]。
1)态势感知的主要功能是持续监控政治和军事形势,为各指挥机构提供情报,是制定和实施作战计划以及作战评估的基础。2)制定作战计划是将战略指示具体落实为作战计划和作战命令的过程,包括确定作战方针、设计作战构想、生成具体行动方案等内容,作战计划要落实战略目的、适应战场形势、服从资源约束条件。3)作战实施过程中,作战指挥机构持续发布命令指令、监控战场态势、评估作战进程,从作战实施中得到反馈,修正调整后续计划,促使作战行动实现作战目的。4)作战评估是对战场态势、作战计划制定过程、作战实施过程的持续跟踪和判断。在APEX架构下,各指挥机构在制定军事计划和作战实施中要全时进行作战评估。作战评估包括3项功能:1)判断当前作战方式和作战行动是否利于作战目标实现,为指挥链上各单位提供反馈信息,以便调整后续作战计划;2)比较现实取得的作战效果与预期的作战效果,确定作战行动的有效性;3)识别可能存在的风险,在战略层面辅助高层调整战略决策,在战役战术层面促使指挥员优化作战方法和下一步行动计划。
4 美军适应性改革带来的启示
分析研究美军联合作战计划制定适应性改革,能够为我军制定联合作战计划带来如下启示。
1)各指挥层级之间应建立反复持续沟通机制,使作战意图上下贯通。一方面,各指挥层级对战略形势和战场态势的一致性理解是联合部队实现战略和作战目的的基础,下级指挥机构领会和落实上级决策意图是制定作战计划的前提,上级指挥机构要根据下级反馈的信息调整指挥决策;另一方面,制定联合作战计划是一项预见性工作,是持续创造、调整和修订的过程,现代战争的战略形势和战场态势高速变化,随着作战筹划的推进,各级指挥机构对形势的主观理解判断与客观实际出现偏差的可能性增大,需要按照新的认识理解修订,更新传达给指挥链上的各级指挥机构。为此,美军联合作战计划制定改革引入多轮过程中审查机制,在理解上级意图、确定作战构想、细化行动方案、审批作战计划等联合作战计划制定中的多个环节中进行上下级沟通对话,确保作战计划持续落实上级意图、贴合战场实际。我军在制定作战计划过程中要避免一次性理解上级意图,缺乏根据形势变化反馈调整,导致联合作战计划偏离上级意图的情况发生。
2)军地相关部门间建立协作联动机制,充分凝集各方力量。现代战争是国家体系与国家体系之间的对抗,这种对抗不仅体现于军事力量间的战场攻防,还体现在交战双发在政治、外交、经济等各方面的博弈,联合作战不是军事部门一家之事,涉及政治、经济、外交、民族、宗教等多种因素,这一特点在现代战争中表现得尤为突出。为此,美军联合作战计划制定改革引入军地联动机制,在国防部建立协调政府相关机构的主责部门,负责协调各政府相关机构参与制定联合作战计划。我军在制定联合作战计划过程中也要充分吸纳相关部门意见,建立作战部门与其他党政机关的协调机制、沟通渠道和协作平台,在作战筹划中预先统筹协调各相关要素对军事行动的支撑保障工作,以在军事行动实施过程中有效凝集国家力量,充分发挥国家体系效能。
3)应用先进网络技术支撑联合作战计划制定作业,提高作战指挥效率。现代战争离不开先进技术手段支持,这不仅仅体现在作战武器装备的更新换代上,制定联合作战计划同样需要高新技术的支撑。联合作战需要联合筹划,参与联合作战筹划的各级联合作战指挥机构、军兵种单位和地方相关部门分处异地,高效、分布、动态、协作作业需要分布式网络环境,依赖网络通信传输、网络安全、数据同步等先进技术。美军联合作战计划制定改革着重强调在网络化的分布协作环境下开展联合作战计划拟制作业,在情报传输、态势共享、作战计划数据融合、访问权限控制等多个环节都运用了现代高技术,提高联合作战计划制定效率和安全性。我军在制定联合作战计划过程中,应逐步摒弃“建班子、搞集中”的低效作业方式,依托网络化、云技术、5G通信等先进技术手段,提高作战计划拟制效率,进而提高作战指挥效率,追赶军事强国在此方面的步伐。
5 结束语
近几十年来,美军为维持和拓展其在全球利益,不断地针对各种所谓安全威胁制定和实施联合作战计划,并在实践中总结问题、推进改革,以适应现代战争需要。本文分析美军联合作战计划适应性改革的发起根源、主要举措,并结合我军实际提出3点启示建议。美军的适应性改革目前仅取得阶段性成果,必将不断在实践中总结和推进,后续研究将持续跟踪美军改革进程,吸取其先进经验,同时将继续结合我军联合作战指挥体制和联合作战计划制定机制建设实际,提出符合我军特点的发展建议。