中国指挥与控制学会会刊 
面向突发事件的应急管理随着近年来突发事件的频发而受到各方的关注。突发事件呈现频发、规模大、持续时间长总体态势,对政府部门应急管理提出诸多挑战,考验政府职能部门应对突发事件的应急管控能力。军队联合地方遂行非战争军事行动中突发事件应急救援任务,是军队职能使命任务拓展的必然趋势,也是世界各国在加强政府应急管理领域的普遍做法。从2003年“非典”、2008年雨雪冰冻灾害到昆明“3.01”、乌鲁木齐“4.30”为代表的暴恐案件,无不说明这一点。军队与地方政府联合应对突发事件是统合军地领导、整合军地资源、融合军地优势、聚合军地力量,实现高效处置自然灾害、事故灾难和社会安全事件等突发事件的基本方法手段。
从我国近年来军队联合地方处置冰雪灾害、汶川地震及“疆独”“藏独”恐怖暴力行动来看,军队与警察、民众之间的指挥协同、联合处置等都存在着较大的问题,严重影响联合应急力量作用的发挥。为此,选取国外自然灾害、事故灾难和社会安全事件中的典型重大突发事件进行案例分析、梳理、总结,进而以现代指挥与控制理论三个维度作为军地联动应急指挥故障模型的序参量,构建军地联动应急指挥与控制的故障问题模型,以期为军地联动应急指挥体系构建提供理论与方法指导。
1 军地联动应急指挥典型案例分析
本文选取20世纪初以来,我国境内发生的自然灾害、事故灾难和社会安全事件中的典型重大突发事件进行案例分析,以应急指挥组织与指挥关系、应急处置过程、应急指挥方式、应急指挥手段四个要素对三类九个典型案例进行重点梳理、总结,突出军地联合参与处置行动的过程,按照“介绍事件发生的基本背景-分析应急指挥组织与机构编组-理清军地联合指挥机构之间关系-梳理应急救援处置过程与指挥方式-总结每个阶段指挥体系各节点的指挥手段运用情况”的基本思路进行要素分析。典型案例梳理如表1 所示。
表1 国内三类九个典型应急指挥案例情况 |
| 案例名 | 指挥体系与指挥关系 | 应急救援指挥方式与处置过程 | 指挥体系各节点的指挥手段运用情况 |
|---|---|---|---|
| “5.12”汶川特大地震突发事件 | 中央军委、总部授权成都军区组成抗震救灾联合指挥部,在国务院抗震救灾指挥部和中央军委指挥下,统一指挥调度在灾区的所有解放军部队、武警部队和民兵预备役人员。 | 集中指挥与分散指挥相结合, 定点指挥与机动指挥相结合。 ☞救人阶段的应急指挥 ☞抗灾阶段的应急指挥 ☞重建阶段的应急指挥 | 重灾区汶川、北川等八个县城和其辖内109个乡镇与外界通信联系完全中断,灾区的基础设施基本被摧毁,电力供应、通信中断,但是通过军地联动应急指挥手段的运用,在灾情分析、救援组织与筹划、救援行动协调与控制等方面发挥了重要作用。 |
| 2008南方雨雪冰冻灾害突发事件 | 国务院抗震救灾总指挥部5月12日成立,运行至10月14日国务院成立恢复重建工作协调小组止,组织架构随事态发展不断演化。地震发生当日,立即成立了由救援组、预报监视组、医疗卫生组、生活安置组、生产恢复组、治安组和宣传组等构成的国务院抗震救灾指挥部 | 实施集中指挥、靠前指挥、委托指挥、越级指挥相结合。 ☞分析形势,理解意图 ☞建立机构,展开救援 | 此次抢险救灾所采用的应急指挥手段主要是无人机遥感和通信保障,这两种应急手段的运用对于取得抗灾胜利起到了至关重要的作用。 |
| 甘肃舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害 | 舟曲抢险救灾工作构建了融应急指挥体系、党政系统、军队系统为一体的总体架构。从横向上看,是党、政、军的联合指挥,从纵向上看,是同一性质部门、不同层级单位之间的联动指挥。从党的领导角度,区分为中央、省、甘南州、舟曲县基层四级党政部门。 | 初期全面部署决策、堰塞湖处置决策、防止次生灾害决策。 ☞周密筹划部署抢险救灾行动 ☞任务部队快速反应,多路并进急赴灾区迅即救援 ☞维护群众生命财产安全 ☞科学制定应急排险方案 ☞统筹安排救援力量 | 测绘部门紧急研制开发了舟曲灾区三维地理信息系统,为抢险救灾人员科学决策提供了技术支撑;交通部门紧急调运海事通信卫星设备,保障通信;空军出动专用航测飞机,对灾区150平方千米的地面情况进行了航拍;各种搜救犬、生命探测仪、大型救援设备、精密爆破装备等的广泛应用。 |
| “7.23”甬温线特别重大铁路交通事故 | 温州市消防支队“现场消防救援指挥部”;温州市党、政、军、警“事故现场救援指挥部”;温州军分区“紧急救援指挥所”;浙江省、温州市联合成立的“抢险救援指挥部”;上海铁路局“现场救援指挥机构”;浙江省、铁道部联合成立的“省部联合救援及善后工作指挥部”。 | 先期救援力量自主指挥,后期军地联合统一指挥。 ☞第一时间自发自救(应急响应阶段) ☞温州市军警民合力救援(应急响应进入扩大应急阶段) ☞铁路系统积极组织救援(扩大应急阶段) ☞省、部(铁道)、市联合展开救援(扩大应急阶段) | 纵向指挥上,主要依托各系统自有移动指挥平台进行指挥信息指令传达、救援行动反馈。横向指挥上,由于缺乏军地一体指挥通信手段,各救援指挥机构间指挥仍主要靠移动通信手段建立联系,互通救援情况、收发协同信息。现场信息获取手段。实时开通了3G图传设备。 |
| 天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事故 | 天津消防总队成立“现场救援指挥部”;国家多部委、解放军、武警、天津市相关部门组成“天津抢险救援总指挥部”。 整个处置力量体系分为两层。上层是以总指挥部为中心的指挥层及6个小组,负责制定处置方案,下达处置命令,统筹处置过程。下层为执行层,作为处置方案、命令的具体执行层。 | 统一编组、联合指挥;属地为主、靠前指挥;健全机制、加强协调。 ☞爆炸前灭火救援处置 ☞爆炸后现场救援处置 ☞医疗救治处置 | 1)充分利用机动指挥手段。国家、天津市总指挥部、现场指挥部、各小组之间采取应急指挥车、移动通信终端等,确保军地不同救援单位之间信息互通。2)广泛使用无人机获取信息。事故救援过程中,大量使用无人机执行现场侦察、事故监控、态势绘制等任务。3)接入相关信息辅助决策。接入气象、环卫等信息,为救援工作提供决策依据。 |
| 山东省青岛市“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故 | 武警现场灭火指挥部,由山东省公安消防总队、青岛市公安局、青岛市公安消防支队组成; 青岛市应急指挥部,由青岛市政府和中石化组织构成; 山东省和中石化等成立了“中石化输油管道爆燃事故应急指挥部”; | 爆炸后的应急指挥实现了统一、及时、高效、负责。而爆炸前,由企业组织的应急处置出现重大失误,导致了后一阶段爆炸发生。 | 整个过程,依托民用应急指挥通信装备,如无线通信、警用平台、无人机平台等,进行通信保障;在监测灾情过程中使用了有人与无人相结合的保障方式,确保情况上报。总体看,主要依托民用信息通信技术进行应急救援指挥与控制。 |
| “9.18”新疆拜城煤矿暴恐案 | 由自治区党委政府领导牵头,公安厅领导参加现场处置指挥工作,厅、地、县三级公安机关和武警部队组建联合通信指挥室,建立公安、武警联动指挥机制,整合资源,信息共享,优势互补,形成合力。 | 以部队力量为主体的应急指挥与控制。采取了总体集中指挥与临时情况分散指挥相结合的模式。 | 以公安、武警数个前方战斗小组组成战斗力量;军警无人机中继站、直升飞机中继站和高山无人基站的现场保障工作,无人机侦查图像传输至联合指挥部,及时进行情况研判,有数万名群众积极参与围捕。 |
| 乌鲁木齐“7.5”事件 | 以国安部门为主,军队、公安、武警所属情报部门共同参与,成立联合情报机构,对获取的情报信息实施集中管理,实现信息资源共享,使指挥员能及时获取信息,最大限度发挥情报信息效用。 | 以新疆军区指挥机关与驻地部队力量为主体的应急指挥与控制。采取了总体集中指挥与临时情况分散指挥相结合的混合指挥方式。 | 依托部队应急机动指挥通信网、无线电台电分组网、一体化指挥平台开展专业应急指挥与控制。 |
| 中缅边境炮弹爆炸事件 | 成立了军委联指、东南方向联指、边境任务部队指挥部的三级应急指挥体系,对边境争议事件进行处置。 | ☞1)云南省军区独立应对阶段 ☞2)依令组织部分陆空力量联合警巡应对阶段 ☞3)陆空联合实兵实弹演习应对阶段 ☞4)成都军区指导云南省军区组织常态化边防管控阶段 ☞5)军委国防动员部指导云南省军区组织陆空力量联合应对阶段。 | 依托战区与任务部队的一体化指挥平台、卫星通信、移动集群通信系统与无线电台网开展指控通信保障。 |
2.1 缺乏实战化军地联动应急救援预案,依案而动应急响应机制难以落实
科学的应急预案是快速高效处置突发事件的基本依据。实战化预案体系建设,是当前重大突发事件处置面临的突出难题。从近几年军地联动处置突发事件的实践来看,平时预案建设滞后,实战化预案经不起检验与评估是当前军地应急指挥体系建设的原因之一。从较多地方应急预案分析,预案可行性、科学性较低,应急事件处置理念停留在“重救轻防”的被动行动模式,基本是“事件——应对”机制,直到事件发生才采取相应行动加以应对。“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故就暴露出此类典型性问题。
2.2 军地联动应急救援机制亟待加强,以增强军地联动的耦合效应
非战争军事行动指挥,只有备在平时,才能赢在“用”时。然而,对于非常规性突发事件处置,即使有科学的应急预案,在灾害发生时也无法充分应对,必须要有应急救援机制,在动态救援过程中,增强军地联动耦合效应,最大限度减少受灾影响。以甘肃舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害为例,泥石流灾害具有突发性和极强的破坏性,灾害发生后,泥石流破坏程度之大,是制定预案的人都未曾考虑到,即使有相应应急预案也难以满足现场救援要求,必须依赖军地协同密切配合才能较好应对。
2.3 军地联合应急指挥体系缺乏权威法规约束,指挥机构职能交叉、内外业务互动关系不顺畅
健全合理应急指挥体系架构,是提高军队非战争军事行动指挥效能的组织基础。舟曲泥石流抢险救灾的应急指挥的有效与成功,得益临时指挥体系确立、常态组织管理体系支持。国家层面在第一时间成立了国务院指导协调组,但省级以下特别是与军队任务部队之间联合指挥体系的建立需经过一段时间的磨合。主要是由于之前没有规范的指挥体制机制作为指导,使军地联合指挥体系构建经历一个不断演化过程,一定程度影响救援行动的开展。规范权威的法规是确保军地高效处置突发事件的基本遵循,也是长期经验性积累的规律性指导方法。美军在长期的非战争军事应急救援过程中,经过长期探索与实践摸索出一系列上下联动的法规约束,较好指导其各类应急突发事件的处置,值得我们加以借鉴。
2.4 军地联合应急指挥情报共享、共商决策、协调配合机制不健全,联动效能难以充分发挥
无论是重大自然灾害、事故应急救援,还是突发暴恐、爆炸事件的应急处置,在反应时间、救援力量、综合保障等方面须军地协调一致,充分发挥联动效能,才能满足相应需求。但通过对典型案例的深入梳理剖析,发现在军地联合应急指挥过程中,关键情报共享、共商决策、协调配合等机制还不够健全,较大程度上影响联动效能的发挥。军地联合应急指挥没有树立大情报观理念,没有根据军内联动、军地互动要求,建立联合情报共享机制,横向沟通和交流渠道有限,主要是通过各自内部体系获取情报信息,一定程度上影响处置行动快速有效展开。天津港“8.12”事故处置过程中,在初期灭火阶段,相关部门未及时通报告知现场有数十种不同种类危化品信息,使消防人员错误选择使用喷水灭火方式近20分钟,火势未能得到有效控制,危化品发生反应引发爆炸,最终导致大量人员伤亡和重大物资财产损失。
在事故、灾难应急救援和反暴恐、爆炸突发事件处置过程中,军警民三者是平行、并列关系,只有建立有效的军地协调配合机制,保持全过程实时、顺畅组织协调,才能确保各系统上下衔接、横向连接、军地对接。反之,则会出现行动无序、主次不清、成效不明等问题。山东省青岛市“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故处置过程中,就因参与救援军地各部门职责不清晰,缺少有效协调配合,导致应急行动混乱,最终酿成惨剧。
2.5 军地联合应急指挥信息系统支撑作用不明显,联动保障难以满足需要
军地联合应急指挥体系,涉及军队、地方诸多系统部门,要形成统一协调的联合反应体系,行动协调一致,发挥联动效能,需要实现各力量体系互联互通的指挥信息系统提供基础支撑。但通过对上述典型案例处置过程分析其存在通联不畅、信息失真、需求模糊等现象,指挥信息系统支撑作用发挥不够明显,联动保障与应急行动需求还有较大差距。“5.12”汶川特大地震突发事件发生后,军地各类救援力量配备的通信设备种类繁杂,差异性大,存在“高不成、低无备、不兼容”问题,先进通信设备损毁严重,简易通信器材缺乏预置,军地通信不兼容,较大影响指挥效能。尤其是军地之间救援力量通信手段不兼容,双方建立联系较困难,造成军地联合指挥信息传递不通畅,军方在救灾现场获得的最新情况难以第一时间反馈给地方政府。另外,在应急指挥过程中,由于对电磁频谱资源缺乏有效统筹规划,使电磁频谱管理混乱,每个单位都立足于自身实际使用装备,用频装备自扰互扰现象时有发生。同时,受特殊地形、恶劣天气等自然环境影响,部分指挥信息系统功能失常,通联距离、效果都受到制约影响,效能无法充分发挥。
甘肃舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害和天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事故处置过程中也出现了同样问题。军队、武警、公安和专业救援队之间采用不同制式的通信装备,在通信保障方法,技术体制、频谱管理、组网模式等方面带来较多协调难题,无法在灾区、事故范围内达成互联互通,满足统一指挥控制通信保障需要。
2.6 军地联合应急指挥平时训练演练不充分,处置能力难以有效提升
军地联合应急指挥涉及范围广,动用力量类型多,涵盖不同专业领域,对各级指挥员综合能力提出较高要求。要确保指挥有序,各力量行动协调一致,需要将功夫下在平时,认真开展专业化、实战化的训练、演练工作,以此提升指挥能力和处置水平。否则,将没有经过训练的指挥员推到指挥岗位,将没有经过专业训练的力量送到处置现场,会出现无所适从的局面,处置行动也就无法有序开展。军地联合应急指挥处置行动中,尤其是大规模行动,包括军队系统在内的大部分处置力量都是临危受命,基本没有受过专业的训练,心理和技能都没有做好充分准备。在组织实施自然灾害救援等专业性强行动时,由于缺乏相关专业知识,对于力学结构等理论缺乏了解,为了第一时间完成任务,对于坍塌的建筑、滑坡的山体等处置过程中,只能完全凭借自身经验,往往难以达成救援效果。
以“5.12”汶川特大地震突发事件救援行动为例,由于平时没有组织过抢险救灾军地联合演练,这次突发事件救援时出现军地联合指挥“联”得不紧,“合”得不够等突出问题。到目前为止,大地震之后的10年间,针对地震灾害救援的军地联合应急指挥演练活动也较少组织,形势不容乐观。这就需要在成立专业部门基础上,针对性抓好各级指挥员及指挥机关业务骨干以处置突发事件为重点的指挥能力培训,突出应对重特大自然灾害的应急指挥演练,熟悉预案,发现问题,探索规律,提高果断决策能力和灵活处置能力,从法律或条令的层面予以明确规定,定期组织军地联合演练,提高军地联合指挥能力。
3 军地联动应急指挥体系故障模型构建
信息时代经典的C2方法空间模型的信息、交互与决策三个维度[5],如图1 所示。
本文以整个军地联动应急行动价值链为起点,构造军地联动应急指挥故障模型。如果该行动通过采用适当且及时的决策,并正确执行了该决策,那么各种故障就可以直接追溯到该价值链中遭到破坏或者断裂的具体环节,如图2 中的“故障点”。该图描述了C2过程中的空间方法与价值链变量集之间的关系,C2过程中的方法空间为整个行动的效能创造了条件,进而决定了价值链中各个环节的强度和脆弱性。
以上述故障模型为基础,选取上文几例军地联动应急指挥过程中的C2空间方法进行分析,并分别构建故障模型。
甘肃舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害。抢险救灾过程中指挥部名称、分组等变化多样,反映了军地联合应急指挥体系不够健全,规范化军地联合指挥部架构还不是很清晰,尽管军队内部的指挥体系基本建立,但是在处理非战争军事行动中的应急指挥体系还不是很具体。在救灾初期,由于缺乏经验,并没有根据军内联动、军地互动的要求,建立联合情报共享机制,在横向沟通和交流渠道方面还较有限,主要是通过各个层级的通报了解灾区的情况。其故障模型如图3 所示。
“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故。从该事故救援行动看,救援部门化呈现出多头指挥的局面,铁道部、政府、军队、消防等相关部门的垂直指挥较为完备,但是各部门之间的职责协调分工并不明确,职责交叉与管理脱节现象并存。如军队、武警、公安、交通、铁路、气象、卫生、电力等部门和各级地方政府,由于缺少如何统一行动、相互配合的协调指挥系统,较多取决于高层领导决策,导致军地各个应急体系相互分割,造成综合性信息分析和研判不足、综合评估和预警失效。其故障模型如图3 所示。
山东省青岛市“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故。在潍坊输油处发现管道泄漏后,并没有相应的应急指挥部门可以汇报,而是采取了向110指挥中心报警的方式。在爆炸前的救援阶段,参与救援的各部门缺少统一调度,各自为政。随着事态发展,事件逐层上报,青岛市政府总值班室、市政府正副秘书长、市应急办、市经济和信息化委员会、正副市长先后介入,却始终没有相关机构或人员作为统一指挥,致使反应迟缓,事件处置过程缺乏大局观,事态持续恶化。其故障模型如图4 所示。
“9.18”新疆拜城煤矿暴恐案。由军地有关负责人组成的应急指挥机构,主要担负信息共享、协调组织应对和联合出动等职能。但因其法律职责所限,地方政府仅负责统一领导、协调开展突发事件应对工作,在与军事机关协调应对突发事件时,往往受部队动用手续复杂、以及信息共享机制、内容和手段等因素的影响,难以充分发挥军队在应对突发事件中的主力军作用。其故障模型如图4 所示。
中缅边境炮弹爆炸事件。整个事件的处置体现了军地协同在处理涉边突发事件过程中具有的独特优势。该突发事件的处置过程表明,单一的政府行动或者军事行动难以有效控制事件冲突的强度。未来应对相关事件需要进一步完善军地协同的体制、机制与法制,发挥军地协同在处理涉边突发事件中的合力。其故障模型如图5 所示。
4 结束语
近年来,从我国军队联合地方处置冰雪灾害、汶川地震及“疆独”“藏独”恐怖暴力行动来看,军队与警察、民众之间的指挥协同、联合处置等都存在着较大问题,严重影响到联合应急力量作用的发挥。为此,本文选取国外自然灾害、事故灾难和社会安全事件中的典型重大突发事件进行案例分析、梳理、总结,进而以现代指挥与控制理论三个维度作为军地联动应急指挥故障模型的序参量,构建军地联动应急指挥与控制的故障问题模型,以期为军地联动应急指挥体系构建提供理论与方法指导。